Финансирование учебников – это проблема, постоянно возникающая как в богатых, так и в бедных странах. Вопрос о том, кто и сколько должен платить, в первую очередь является политическим. Модели, годные для одной страны, могут совершенно не работать в другой, даже если финансовые обстоятельства в этих странах будут подобными. Культурные ценности, связанные с ролью книги в семье, школе и обществе, также имеют значение при принятии решения о финансировании учебников в конкретной стране. Правительство может принять решение о финансировании учебников из центрального бюджета или о заимствовании финансовых средств у таких организаций, как Мировой Банк (и затем разработать план погашения такого кредита). Ответственность за обеспечение учебниками может быть делегирована местным органам власти, которые получают финансирование от центрального правительства или из местных налоговых поступлений. В некоторых странах родители обязаны покупать учебники, на которые могут выделяться или не выделяться субсидии через предоставление грантов издателям учебников или предлагаться скидки либо ваучеры непосредственно (и избирательно) малообеспеченным родителям.

С какой стороны ни начать резать пирог, за книги необходимо платить и финансирование нужно найти. В последнее время многие организации, на которые в первую очередь оказал влияние Мировой Банк, стали искать способы продления срока годности пирога. Появилась простая идея, которую невероятно трудно осуществить, но которая, когда она работает, как читатели увидят, может значительно сократить бремя финансовых расходов на учебники и для государства и для родителей. Конечно, это особенно важно в бедных странах, но такая модель может оказаться интересной для любой страны, так как побочные эффекты, например большее внимание со стороны родителей к вопросу обеспечения детей учебными материалами, оказывают положительное влияние на общество в целом.

Схемы аренды учебников по своей сути просты. Первоначальная сумма денег позволяет произвести достаточно книг для удовлетворения нужд определенного числа учеников по любому числу предметов. Эти книги хранятся в школах и сдаются в аренду родителям учеников. В конце года учебники возвращаются и в следующем году снова сдаются в аренду. Этот процесс продолжается в среднем четыре года, за это время полученная арендная плата должна превысить первоначальную стоимость учебника и составлять достаточную сумму для покупки новой книги (содержание которой может быть другим просто из-за изменений в учебном плане). Таким образом, создается «возобновляемый (револьверный) фонд». Теоретически никаких других финансовых средств не требуется привлекать извне, и проект становится «самоокупаемым».

Идея имеет много привлекательных сторон, но многое из того, что некоторые считают преимуществами, другие расценят как нежелательные явления. Из представленных материалов ясно видно, что передача ответственности является жизненно важным моментом для успешной работы схемы. В свою очередь это означает, что власть должна переместиться сверху вниз, в то время как решение запустить такую схему, подкрепленное финансами, должно быть определено и поддержано в центре.

В Будапеште в конце 1999 года состоялась конференция с участием представителей пяти стран, где работают схемы аренды учебников (Армения, Барбадос, Гамбия, Лесото и Молдова), одной страны, где начался анализ экономической целесообразности перед запуском пилотного проекта (Грузия) и еще одной страны, которая предполагает заняться экспериментальной схемой (Македония). Вместе с консультантами Мирового Банка и заинтересованных стран участники конференции активно и подробно обменивались опытом. Следует отметить, что все были поражены тем, насколько такой обмен опытом оказался полезным, несмотря на различия между странами.

Центр развития издательского дела при Институте «Открытое общество» был инициатором этой конференции и благодарен представителям Мирового Банка (и, в частности, Джеймсу Сокнату, Мери Кеннинг и Гарри Патриносу) за их поддержку и активное участие. Настоящее собрание материалов было подготовлено как результат работы конференции и данное введение было специально написано после этого мероприятия для собрания материалов конференции. Дополнительно прилагается статья Криса Конолли-Смита о ситуации в странах с переходными экономиками. Многие статьи сопровождаются приложениями, в которых приводится весь спектр инструментов, представляющих интерес для тех, кто обдумывает возможность введения схемы аренды учебников. В эти приложения включены разнообразные примеры – от образцов бланков и отчетов до иллюстраций макроэкономических моделей.

К авторам представленных материалов высказывалась просьба соблюдать формат, разработанный Филиппом Коеном, независимым консультантом по учебникам, работающим с Мировым Банком и Институтом «Открытое общество», в обязанности которого входила организация конференции и обеспечение качества (что было блестяще выполнено). Пять подзаголовков (управление, финансы, справедливость, книги и история создания схемы) составляли структуру для докладов представителей всех участвовавших стран. Кроме того, во время дискуссий постоянно возникал вопрос о роли книжной торговли. Таким образом, во введении будут в том же формате рассматриваться эти шесть подзаголовков с обобщением основных моментов, но не от страны к стране (для этого читатель может обратиться к материалам, представленным каждой страной), а по основным проблемам, которые должна будет решать любая страна, намеревающаяся ввести схему аренды учебников.

УПРАВЛЕНИЕ – структура

Так как все пять описанных здесь моделей получили финансирование от Мирового Банка, в них прослеживается некоторое сходство, которое продиктовано условиями кредитов. Тем не менее, имеются также и значительные различия.

Общий консенсус был достигнут в вопросе о том, что чем более активно участвуют школы, тем лучше. «Право собственности» на проект на местном уровне является важным вопросом, и школы с высоким уровнем активности родителей имеют больше шансов добиться успеха в управлении схемой. В то же время, внимание со стороны правительства, особенно после того как первые стадии будут осуществлены, также называлось существенно важным фактором.

Важно и расширение круга участников. Например, книжные торговцы могли бы играть более активную роль и, теоретически, могли бы содействовать большей эффективности, если бы существовали конкурентоспособные тендеры на более широкий круг функций, выходящих за рамки простого исполнения.

ФИНАНСИРОВАНИЕ

Как упоминалось выше, большинство проектов до сих пор первоначально финансировались по кредитам Мирового Банка, обычно как часть кредита на образование. Если требовались дополнительные расходы, они привлекались из национального бюджета. Однако, число проектов еще слишком мало для того, чтобы оценить необходимость привлечения дополнительного финансирования. Самым важным фактором, определяющим, будет ли фонд достаточно большим для того, чтобы покрыть расходы на замену учебников в конце арендного цикла, является управление фондом (финансовыми ресурсами). Способность создать формулу, которая пройдет проверку временем и способность придерживаться заранее определенной формулы – жизненно важный фактор. Сейчас уместно спросить, достаточно ли ответственно сохраняются средства? Если они хранятся в местных валютах, имеются ли способы уберечь деньги при девальвации, инфляции и других непредвиденных событий, которые сводят на нет ценность фондов? То, что важно для одной страны, не обязательно будет так же важно для другой. Молдова сильно пострадала в результате августовского кризиса 1998 года в России. Импорт бумаги, за которую нужно платить в твердой валюте, так повысил цену на книги, что неизбежным стал дефицит фонда. С другой стороны Гамбия, несмотря на ее зависимость от книжного импорта из Великобритании, в течение многих лет имеет стабильную денежную единицу и не ожидает каких-либо изменений в будущем.

Другими факторами, оказывающими влияние на размеры фонда, являются непредусмотренные административные расходы, которые могут, если они не покрываются из других источников, выплачиваться из фонда. И, наконец, не откачиваются ли средства из фонда незаконно? Является ли банк-партнер уважаемым банком и тщательно ли учитываются вспомогательные счета (понятно, что они являются существенной чертой любой схемы)?

В рамках схемы аренды учебников необходимо заниматься всеми аспектами управления финансами, начиная с подробной информации о том, как директора школ собирают деньги с родителей и доставляют наличные деньги в банки и заканчивая важными вопросами инвестиций. Если правительство разрешит иметь валютный счет, следует ли его открывать? Какой вид вклада нужно выбрать для основных финансовых средств фонда, чтобы максимизировать проценты и минимизировать риск потерять деньги?

Представители всех участвовавших стран жаловались на равнодушие центральных органов власти к вопросу обеспечения учебниками. Однако, как показывают многочисленные исследования, такое отношение характерно не только для представленных на конференции стран. Тем не менее, для успеха схемы необходимо, чтобы правительство поддержало проект, придав ему вес.

Хотя в докладах этот вопрос не освещался, на дискуссиях возникла тема о том, как схема аренды учебников соотносится с местной книжной индустрией. В тех странах, где существовали крупномасштабные проекты по созданию учебников (с наличием или отсутствием такого компонента как схема аренды) наблюдалось их значительное влияние на рост издательской деятельности. Такие проекты повышают конкуренцию, улучшают качество, расширяют выбор и снижают цены. Но это не происходит автоматически или без болезненного перехода. Одним из вопросов, рассматривавшихся достаточно глубоко, был вопрос о том, как дифференцированное ценообразование на книги (в рамках и за рамками схемы) может отрицательно сказаться на местном распространении. Участники также отмечали, что схема содействует привлечению инвестиций в общем в издательскую деятельность, что выгодно для всех.

И, наконец, был поставлен вопрос о том, может ли так случиться, что государство пожелает финансировать схему аренды учебников из собственных доходов, и не за счет кредита из внешнего источника. Хотя в общем участники посчитали это маловероятным, никаких реальных препятствий для этого не нашлось. Вопрос заключается в том, могут ли нефинансовые выгоды (большая активность, повышение уважения к книге, высвобождение фондов для других хороших начинаний) расцениваться как стоящие усилий и денег, необходимых для осуществления такой схемы.

СПРАВЕДЛИВОСТЬ

Обсуждение вопросов справедливости было очень широким, начиная с замечаний о том, что схемы аренды фактически противоречат декларации ЮНЕСКО о доступе к бесплатному образованию и заканчивая прагматическими позициями, которые просто признают недостаток финансирования и необходимость распределения бремени расходов.

В докладах описывается несколько моделей предоставления помощи малообеспеченным семьям. Также рассматривается различие между городскими и сельскими жителями. Одна схема, пока еще нигде не применявшаяся, но которая в настоящее время обсуждается, предусматривает специальные ваучеры для самых малообеспеченных семей.

Другие вопросы, относящиеся к теме справедливости, были разбросаны под разными подзаголовками. К таким вопросам относились следующие: кто владелец книг, является ли выбор наименований учебников неотъемлемой целью программы и будем ли мы принимать желаемое за действительное, если представим себе мир, в котором все страны смогут не только предоставить один учебник по каждому предмету для каждого ребенка, но и финансировать возможность выбора наименований учебников, что неизбежно повысит стоимость набора учебников.

Предоставление книг для национальных меньшинств становится все более важным вопросом, так как во многих странах все насущнее становится проблема, связанная с правом меньшинств обучаться на родном языке и в своей культурной среде. До какой степени может схема аренды учебников учитывать такие проблемы – еще одна тема представленных докладов.

КНИГА

Физические свойства книги также активно дебатировались. Обсуждался выбор между твердым переплетом, который обеспечивает более долгий срок службы книги и мягким переплетом, который требует меньше инвестиций на начальной стадии. В то время, как обычно средним сроком службы книги считается четыре года, более короткие или более долгие сроки также не являются новостью. Были разработаны разные варианты компенсации за повреждение или утерю учебника.

Все согласились с тем, что использование одного учебника в течение двух лет в целом нецелесообразно, и что хотя идеально было бы предоставлять каждому ученику по учебнику, но существуют предметы, по которым совместное пользование одним учебником остается приемлемым решением. Рабочие тетради, конечно, следует исключить из схемы, так как их невозможно использовать повторно.

Еще одной темой, заслуживающей более пристального внимания, является предоставление учебников за пределами национальных границ. Страны с небольшим числом людей, говорящих на языках национальных меньшинств, могут воспользоваться некоторыми наименованиями (или даже импортировать законченные копии) из тех стран, где необходимые учебники издаются в больших количествах. Хотя это привлекательно с финансовой точки зрения, отмечалось, что введение иностранных книг не обязательно было бы уместным во всех случаях, учитывая педагогические моменты.

Скорость введения наименований учебников в схему также по-разному оценивалась представителями пяти стран. В некоторых случаях большие группы наименований, включающие все учебники для нескольких классов, вводились одновременно, в то время как другие страны придерживались более постепенного введения схемы, добавляя наименования в течение нескольких лет. Все согласились, что совершенно необходима тщательно проведенная стадия пилотного проекта. Связи с общественностью, объяснение родителям и общественности выгод, связанных с введение схемы аренды, приводят к более благоприятному отношению к такой схеме и, в конечном счете, к более бережному отношению к книге.

ИСТОРИИ СХЕМ

Каждая страна является интересным примером, самая старая схема была разработана в 1975 году, а самая новая – в 1999. В каждой стране были свои особые политические и финансовые причины для внедрения такой схемы, свои приверженцы, объяснявшие выгоды и выступавшие за достижение соглашения и движение вперед. Все страны прибегали к помощи внешних консультантов, которые проводили необходимые предварительные оценки и всестороннее изучение книжной индустрии и возможностей обеспечения до начала разработки проекта.

Проблемы, общие для всех схем, связаны с тонкой настройкой структуры на то, что было бы осуществимым в существующем политическом окружении. Кроме того, поддержание на должном уровне долгосрочной поддержки со стороны правительства, несмотря на перемены в его составе, является таким элементом, который требует постоянного внимания со стороны главных приверженцев схемы.

РОЛЬ КНИЖНОЙ ТОРГОВЛИ

Главной опорой, существенно важной для функционирования большинства схем аренды, является книжная торговля, которая способна удовлетворить спрос. Это варьируется от Гамбии, где участие книжной торговли ограничивается только распределением и доставкой, так как книги поставляются британскими фирмами, производящими их в Гонконге, до Армении, где большинство книг пишутся и печатаются внутри страны, а книжная индустрия находится в процессе перехода от государственной к частной собственности.

Тем не менее, общей темой является важность создания здоровых отношений с издателями и другими представителями книжной индустрии. Руководители схемы аренды просто не могут игнорировать коммерческие соображения. Следует соблюдать законы об авторских правах, а честные и открытые процедуры тендеров необходимы для обеспечения сотрудничества между всеми участниками процесса. Издатели должны вовлекаться в процесс через своевременное предоставление им информации об изменениях в учебных планах.

В то время, как первая реакция книгоиздателей на схему аренды может быть осторожной, так как они усмотрят в этом причины снижения будущих тиражей, большинство поймут преимущества регулярных заказов, связанных с реализацией схемы и независимость от единственного источника финансирования (Министерства), по мере того, как схема перейдет на самоокупаемость.

Различные ситуации привели к разным ответам на такие вопросы как воздействие наличия учебников на рынке (в дополнение к схеме) на схему аренды, колебания числа учеников в разные годы, реакция на изменения политического курса в связи с частой сменой правительства. Положительный опыт наблюдался в тех случаях, когда схема была разработана таким образом, чтобы демонополизировать работу по обеспечению учебниками.

ВЫВОДЫ

Специалисты все еще совещаются и обдумывают вопрос о том, являются ли схемы аренды решением для снижения цены учебников при обеспечении равного доступа всех учеников к книгам, для честной конкуренции в торговле, улучшения содержания учебников и для введения и поддержания передовых методов и прозрачности в управлении схемами аренды.

Настоящие материалы являются промежуточным вкладом в дискуссию, так как они объединяют информацию о реальном опыте, на основании которой читатель сможет составить собственное мнение о том, подходит ли ему этот путь.