При разработке соответствующей системы ключевыми факторами являются следующие:

Учебники писали утвержденные авторы, которые являлись членами Союза писателей. Гонорары выплачивались в соответствии с фиксированными расценками, обычно зависевшими от объема книги. Поэтому авторы писали излишне длинные учебники, насыщенные слишком сложным материалом, так как многие авторы были не учителями, работавшими в определенном классе, а представителями академических кругов. Изложение материала не соответствовало нуждам учеников, которым предлагался неоправданно большой объем информации.

В этой модели также диктовалось содержание каждого урока, вместо разработки критериев успеха на экзамене. Неспособность многих правительств провозгласить ясную политику по этому жизненно важному вопросу препятствовала появлению учебников, удобных для учеников.

Учебники начинали печататься за 10 месяцев до начала учебного года, в соответствии с запросами печатной индустрии. Это означало, что издатели могли вводить в учебники только материал годичной давности.

Типичной для школ являлась модель с 11 классами, обучение начиналось с 6-7 лет. В старших классах ученики могли выбирать определенные предметы, включая технические дисциплины. В различных школах изучались разные языки.

Учебники предоставлялись ученикам бесплатно только на время обучения в данном классе. В конце учебного года учебники собирались и передавались следующим ученикам в следующем учебном году. Каждые 3-4 года Министерство образования должно было печатать в 1,5 раза больше учебников, чем было учеников в каждом классе, с учетом повреждений и потерь за 3-4 года пользования. В головной школе каждого района имелся запас учебников на следующие годы. Побочным результатом такой политики являлось то, что учебники становились все более «несовременными» по своему содержанию за 4 года их использования.

Часто ученикам первого (и иногда второго) класса учебники отдавали, чтобы у них появился стимул учиться в школе. По этой же причине в таких учебниках было много цветных картинок. Выбора учебников не было, но учебники издавались по различным дисциплинам, например, по языкам, а также для старших классов, где обучение разделялось на академическое и техническое. Технические предметы преподавались в соответствии со склонностями учеников, и такие учебники издавались каждые 5 лет, их тиражи часто не превышали 1000 экземпляров.

В большинстве стран, находящихся в процессе перехода, Министерства образования на словах поощряли конкуренцию, но в то же время сохраняли жесткий контроль над утвержденными авторами. Многие частные издатели получали финансирование из «новых» денег. Это означает, что деньги правительств или организаций, осуществляющих финансовую помощь, не принесли школам и ученикам «новых» учебников, которые им необходимы.

Во многих странах государственные издательства, выпускавшие учебники, попали в немилость, как часть прошлой системы, а в других странах, по-видимому, в меньшинстве, государственные издательства сохранили свои связи с Министерством образования и по-прежнему пользуются благосклонностью, например, в Казахстане и Грузии. Это вопрос политики и финансирования. Условием многих проектов по оказанию финансовой помощи является наличие конкуренции, необходимой для улучшения содержания учебников и оптимизации затрат.

Многие новые учебники отличаются только по формату и дизайну, а авторы остаются те же. Во многих учебниках используются дизайн и материалы, свойственные книгам для массового рынка. В большинстве прогрессивных школ чувствуется разочарование, а в других школах высказываются опасения, что выбор более прогрессивных учебников может поставить учеников в невыгодное положение на выпускных экзаменах.

Там, где правительства поощряют частных издателей, эти издатели испытывают финансовые трудности, так как типографии требуют предоплату за 9 месяцев до поставки. Типографии по-разному сотрудничают с разными издателями. В некоторых случаях Министерства образования выкупили типографии для издания учебников (ранее эти типографии были в ведении Министерства культуры или какого-либо другого министерства).

Гарантированный рынок утвержденных учебников привлекает как издателей, так и «предпринимателей», стремящихся извлечь выгоду из больших оборотов. На практике, несмотря на кажущуюся выгоду, мало кто из издателей готов к амортизированной стоимости первого издания по отношению к потенциальным повторным изданиям. Это приводит к более высоким ценам на учебники, в то время как министерство поощряет конкуренцию. Большинство издателей настаивают на более высоких ценах при повторных изданиях (типографские расходы и расходы на бумагу составляют высокий процент общих затрат, а типографии при определении ценовой политики часто не желают отклоняться от советской модели, в которой цена зависела от объема, а стоимость книги, в которой использовалось 4 цвета, была в 4 раза выше, чем стоимость издания с одним цветом).

Во многих странах школы выжили, используя различные старые учебники под разными редакциями, что дополнялось дешевым импортом из России. Эта ситуация обострялась необходимостью в учебниках на различных языках для меньшинств. «Родину» часто поддерживает диаспора. В результате такой ситуации снизились стандарты преподавания, так как учителя работают в трудных условиях, когда ученики пользуются разными учебниками или разными изданиями, или не все ученики обеспечены учебниками. В таких случаях финансовое бремя переносится на родителей. Расходы на учебники будут зависеть от числа детей в семье, если предположить, что через несколько лет количество учебников останется неизменным. Малообеспеченные родители не могут покупать учебники.

Типичными целями таких проектов являются следующие:

• Стремление избежать иностранного вмешательства в процесс издания учебников и в экзаменационный процесс (со стороны местных правительств)
• Минимизация величины иностранного займа и иностранного вмешательства (со стороны местных правительств)
• Действие в качестве катализатора для изменения содержания учебников, экзаменов (со стороны донорских организаций)
• Развитие местных издательских мощностей (общая цель)

В частности:

• стимулирование разработки учебников, соответствующих будущим потребностям и утвержденных с использованием критериев, направленных на будущее, а не на прошлое
• оплата поставщикам учебников не предварительная, а по результату. Издатели рассматриваются как поставщики, оплата которых производится после того, как учебники будут доставлены и приняты каждой школой. На практике типографии, поставщики бумаги и распространители выступают против такой практики
• поддержка такой системы образования, в которой ученики оцениваются по результатам выпускных экзаменов, а не по результатам еженедельного обучения
• стимулирование развития школьных библиотек

В советской модели МО было ответственно за бюджет школ, специальных школ, бюджет, выделяемый на издание учебников и на все классы, включая университетское образование. После 1989 года доминировали следующие изменения:

• Университеты дистанцировались от МО либо формально, либо неформально. Учебники публикуются на местах в университетских типографиях. Университеты поддерживают своих собственных авторов. Наблюдается тенденция снижения качества содержания.
• При проведении политики децентрализации ответственность за местные школы перешла в регионы. Инспекторская служба, которая ранее была исполнительной, превратилась в консультативную. Теперь не МО, ставшее консультативным органом, а регионы принимают все решения, связанные с финансированием. Вскоре после 1989 года регионам также были переданы все бюджеты на издание учебников. Это привело к тому, что на издание учебников выделяются различные доли бюджетного финансирования. Регионы предпочитают расходовать деньги из бюджета на издание учебников на выплату зарплат или проекты, не связанные с образованием.
• Таким образом, клиентами издателей учебников стали регионы. У МО остались обязанности только по составлению учебных планов, разработке экзаменационных норм и утверждению учебников.

В большинстве проектов оказания помощи присутствует какая-либо схема аренды учебников. Поэтому в настоящем отчете основное внимание уделяется таким схемам.

В советское время ученики получали учебники согласно бесплатной схеме аренды. Они были обязаны бережно относиться к учебникам, чтобы следующие ученики также могли пользоваться теми же книгами. В конце учебного года школы должны были заполнять специальные формы об инвентаризации учебников и их состоянии. В начале учебного года каждая школа подавала сведения о числе учеников каждого класса. На основании этих двух документов МО должно было рассчитать тиражи издания учебников на следующий учебный год. Издательский процесс начинался за 10 месяцев до начала учебного года. Школы завышали данные в своих документах для того, чтобы обеспечить поставки учебников в надлежащем количестве.

Такая система нравилась школам, так как все дети получали учебники, что облегчало процесс преподавания и стимулировало учеников. Кроме того, в головной школе имелся дополнительный запас учебников на следующие годы. В результаты в школах были уверены, что в следующем году дети будут обеспечены учебниками.

Преимуществами схемы аренды после 1989 года являются следующие:

• Школы чувствуют самостоятельность.
• Арендная плата, если она начисляется (что обычно происходит), намного ниже, чем стоимость покупки новых учебников.
• Конкурентные поставки учебников сначала приводят к повышению цен на учебники до тех пор, пока не установится настоящая конкуренция. Немногие родители могут покупать учебники по новым ценам.
• Большинство стран вынуждены импортировать бумагу, а также пользоваться иностранными типографиями. Схемы аренды снижают объем импорта. Международный валютный фонд также выступает за введение импортных пошлин и НДС. Таким образом, большая часть бюджета на издание учебников расходуется либо за границей, либо на налоги.
• Расходы на учебники в расчете на ученика снижаются. 1,5 учебника используется 4 детьми в течение 4 лет. Таким образом, стоимость одного учебника за один год составляет 0,4 от действительной цены этого учебника. Другими словами, эта система в 2,5 раза дешевле, чем покупка учебников (если предположить, что покупаемые учебники используются повторно).
• Издатели не занимаются производством учебников каждый год. Снижаются тиражи учебников. Таким образом, типографии вынуждены конкурировать в области цен, так как они простаивают.
• Отношение ко всем ученикам равное, независимо от их благосостояния. Для бедных учеников обычно существует специальный бюджет (часто до 60% всех учеников). Повышаются образовательные стандарты и роль учителя.

Недостатками схем аренды являются следующие:

• Учителя и ученики привыкают к бесплатным учебникам.
• Содержание учебников обновляется только через 4 года.
• Часто нуждающимися и поэтому пользующимися бесплатными учебниками считаются ученики, составляющие высокий процент от общего числа.
• Для родителей, у которых несколько детей, выгоднее покупать учебники, а не брать их в аренду. (В большинстве схем, принятых после 1989 года, допускается, что родители могут покупать учебники, с разными вариантами частичного погашения стоимости.) К сожалению, издатели редко публикуют учебники тиражами, превышающими предварительно оплаченный заказ.
• Не существует реального конкурентного рынка издателей и типографий. Цены имеют тенденцию оставаться высокими.
• Во многих схемах не учитывается торговля книгами, эти схемы не способствуют развитию книжных магазинов. Однако логично предполагать, что рынок будет направлен непосредственно на школы. РТА часто открывают магазины при школах для дополнительного обеспечения учебниками и учебными материалами.

МО устанавливает единый размер арендной платы по всей стране либо в расчете на каждый класс (первый класс, второй и т.д.), либо на каждый учебник.

Размер арендной платы применяется во всех школах страны, и школы не могут его изменять. Однако более обеспеченные родители могут предоставить дополнительные деньги для более бедных детей. На региональном уровне обычно существует специальный бюджет для детей из малообеспеченных семей, который расходуется, например, на питание в школе, учебники и т.п.

В рамках этого метода МО или, обычно, юридически независимый орган, несет ответственность за заказ учебников, их распространение и сбор арендной платы.

Регионы должны провести оценку потребности в местных учебниках и заказать их. В последующие годы регионы, в которых работа проводилась эффективно и ученики бережно относились к книгам, например, используя специальные обложки для учебников, добьются экономии, так как они смогут заказывать меньшее количество учебников. То же относится и к регионам, где наблюдается снижение прироста населения.

Могут существовать конфликты между проектами по предоставлению учебников, помощью детям из малообеспеченных семей и другими местными проектами. Поэтому трудно обеспечить равное отношение ко всем регионам.

Это, возможно, идеальная, но наиболее сложная схема. Школам и родителям предоставляет законное право обеспечивать их детей учебниками.

Для новой, возникающей экономики один год – это большой срок, а 4 года – это срок жизни. Заблокировать деньги на 4 года «непродуктивно», так как они только дают проценты, вместо того, чтобы работать (издержки неиспользованных возможностей).

В странах, находящихся в процессе перехода, создавались многочисленные пирамиды, когда привлекались деньги граждан для «инвестирования» в предприятия на длительный срок с обещанием высоких прибылей. В некоторых случаях деньги исчезали, как, например, в Албании, где рухнувшие денежные пирамиды привели к беспорядкам в национальном масштабе. Дело в том, что разные постановления регулируют применение норм и законов.

Возобновляемые фонды не являются методом финансирования учебников. Это лишь механизм, который может работать при некоторых системах, описанных выше.

Главными целями такого фонда являются следующие:

Возобновляемые и подобные им фонды дают донорским организациям уверенность в том, что деньги будут использованы на предусмотренную цель с осуществлением независимого контроля.

(100% донорского финансирования)

Учебники могут арендоваться в течение более краткого срока, чем четыре года, но при этом

• арендная плата должна быть более высокой, или
• величина донорского кредита должна быть больше

Целью является сбор достаточных средств для оплаты последующих переизданий учебников, чтобы с точки зрения МО издание учебников осуществлялось на основе самофинансирования. Арендная плата должна быть приемлемой почти для всех учеников.

Анализ

Таким образом, 168 в местной валюте собрано для оплаты 168 в местной валюте на четвертый год, т.е. система является самофинансируемой.

В действительности эта система более сложная, с учетом инфляции, детей из малообеспеченных семей и стремления правительства заимствовать как можно меньше и устанавливать низкую арендную плату. В теории фонд должен только сохранить достаточно денег для учебников на следующий год, но на практике это не так. Могут быть разработаны схемы на более короткие периоды, чем 4 года.

До сих пор речь шла об обязательном начальном образовании. Среднему образованию уделялось меньше внимания, так как оно часто не является обязательным и охватывает меньшее число учеников.

Высокие наценки являются результатом прошлого, но для таких высоких наценок нет причин, за исключением отсутствия настоящей конкуренции. Если проводить расчеты в терминах прибыльности капитала, то учебники для издателей являются очень прибыльными с финансовой точки зрения. За исключением тех стадий, которые предшествуют публикации, цикл оборота наличности является коротким.

Во многих странах выплачивается фиксированный авторский гонорар (в виде процентного отчисления с каждого проданного экземпляра книги) на основе продажной цены, независимо от тиража. Тиражи учебников очень высоки, и часто отсутствует реальная продажная цена. С финансовой точки зрения более подходящей основой была бы одноразовая выплата или гонорар (авторы могут быть против!). Там где МО покупает учебники, оно часто платит ту же цену, которая установлена в книжных магазинах.

К этому положительно относятся и учителя, и ученики. Для издателей дополнительные учебники и библиотеки являются возможностью выйти на рынок после того, как они не смогли продать утвержденные обязательные учебники Министерству образования. Во многих странах МО все еще поддерживают такую практику и издают списки таких книг для всех школ. Такие книги могут покупаться через книжные магазины, и родители, очевидно, будут приветствовать наличие этих книг у своих детей.

Эта область издательской деятельности не требует финансирования за счет донорских организаций, за исключением проектов по развитию библиотек.

Расходы на типографские работы и бумагу составляют большую часть бюджетов проектов оказания помощи. Однако доноры редко вмешиваются в решение вопросов о поставке бумаги или выборе типографии, если только они не получают бесплатную бумагу от других стран-доноров. Тем не менее, большинство доноров будут настаивать на проведении тендера на конкурентной основе. Местные издатели, продавцы бумаги и типографии плохо информированы о мировых ценах. Издатели и торговцы бумагой стремятся, чтобы такая информация не была доступной для их клиентов.

В этом вопросе финансовые и экономические соображения находятся в противоречии с развитием книжных магазинов. С финансовой точки зрения логично было бы доставлять учебники непосредственно в школы, таким образом, избегая промежуточных наценок. Английские издатели делают это все чаще и чаще, вследствие чего книжные магазины терпят убытки. Большинство учебников продается в течение очень короткого периода времени. Длинная цепь распределения, характерная для издательского дела (издатель – оптовый торговец – книжный магазин – потребитель), малоэффективна, хотя желательно использование различных каналов распределения. Для того, чтобы возникла конкуренция, требуется достаточно долгий период времени, так что в странах с развивающейся экономикой длинные распределительные цепи приводят к повышению цен на учебники.

Во многих проектах оказания помощи существуют бюджеты на пособия для учителей, но им уделяется меньше внимания. Вспомогательные учебные материалы, такие как выпускают большинство американских издателей учебников (слайды, наглядные пособия, компьютерные диски, решения, конспекты лекций, дополнительные вопросы, аудио- и видеокассеты), должны быть недорогими и существенно помогать учителям сделать уроки более интересными.

С точки зрения родителей или МО учебники являются дорогим, но длительно используемым средством обучения. Форматы вспомогательных учебных материалов могут включать следующее: