СХЕМЫ АРЕНДЫ УЧЕБНИКОВ

Многообещающая альтернатива предоставляет доступ к образованию и стимулирует развитие издательского дела в странах, где экономики характеризуются дефицитом наличных средств.

Такие схемы стали одинаково обычными как в богатых, так и в бедных странах. Новый школьный год начинается с того, что дети с энтузиазмом принимаются за учебу, а учителя стремятся преподавать как можно лучше. Однако, вскоре после первого урока по тому, как некоторые ученики краснеют и отводят глаза в сторону, учитель догадывается, что не у всех учеников есть учебники, необходимые для изучения данного предмета. Не все родители могут выдерживать все возрастающие расходы на образование, а у правительства нет средств для материальной помощи ученикам из малообеспеченных семей. Дети смущаются и начинают отставать по данному предмету и могут потерять веру в то, что они способны добиться успехов и по другим предметам.

Если родители не могут заплатить за учебники по обязательным предметам, то кто может? Раньше правительства решали эту дилемму либо предоставляя детям из малообеспеченный семей учебники бесплатно, либо используя квази-арендные схемы. Даже с международной помощью такие решения оказываются в финансовом отношении ненадежными, когда в стране происходит экономический кризис или политические преобразования. Еще один вариант – это когда родители покупают учебники на свободном рынке, что связано с риском нестабильности цен.

За последние 20 лет различные формы схем аренды учебников рассматривались как средство сокращения расходов на обязательное образование. Только в последнее время эти стратегии обещают сгладить границу между теми, у кого есть средства на качественное образование и теми, у кого таких средств нет.

Идея проста. Из общего денежного фонда финансируется издание книг для удовлетворения потребности определенного числа учеников по данному предмету. Школы предоставляют книги в аренду родителям, которые в конце учебного года их возвращают. На тех, кто возвращает книги в плохом состоянии, налагаются штрафы. После того, как сумма собранной арендной платы покрывает расходы на арендуемые книги, обычно через четыре года, последующие доходы направляются на покупку новых изданий. Теоретически возобновляемая схема является самодостаточной и не требует вливаний дополнительных фондов.

Помимо преимуществ, связанных с образовательным процессом, родители доброжелательно относятся к схемам аренды, так как это дешевле, чем покупать учебники самостоятельно. Общее качество учебников обычно повышается после согласованных совместных затрат. Эта идея потенциально расширяет доступ к образованию для детей из социально и материально неблагополучных семей в тех странах, где девочки и национальные меньшинства могут получать образование ниже стандартного. Как стимул для промышленности эта схема предлагает гарантированный рынок для издательств и эффективно способствует здоровой конкуренции в книжной торговле. Донорские организации также приветствуют потенциальную надежность возобновляемой схемы.

На стадии осуществления проект может столкнуться с самой явной клеветой. Самым главым является вопрос о контроле и управлении денежным фондом. Поэтому любой проект схемы аренды учебников связан с наличием у центрального правительства настойчивости в предоставлении фондов для запуска проекта и политической воли для делегирования ответственности, когда появляется уверенность в способности участников действовать на местном уровне.

Общая структура управления обычно начинается с учреждения-спонсора, такого как Мировой Банк, которое предоставляет фонды – на определенных условиях – Министерству образования. Эти два органа совместно назначают Группу по осуществлению проекта (ГОП) в рамках министерства, на которую возлагается ответственность за осуществление проекта. Затем три представителя разрабатывают проект схемы и структуру ее работы. Министерство может принять решение о централизованном, региональном или местном управлении проектом – в зависимости от политической обстановки и банковской инфраструктуры. В общем, спонсорская помощь стимулирует производство первой партии учебников, а взимаемая арендная плата в идеальном случае пополняет фонд, достаточный для нового производства учебников к концу арендного цикла.

Крис Конолли-Смит, финансовый консультант из Мирового Банка, отмечает, что правительство, поддерживая образование, не должно ожидать немедленных экономических выгод, а для жизненности проекта необходима политическая воля. Также важна система строгого контроля, включенная в подробный план проекта, позволяющая ответственно распоряжаться деньгами без правительственного влияния. Недостаточное развитие издательской инфраструктуры означает, что участники должны учитывать имеющиеся внутренние ресурсы бумажной массы, мощности бумажного производства и издательств для того, чтобы избежать излишних расходов на импорт. Существенно важными институционными элементами при разработке соответствующей схемы являются стабильные учебные планы, утвержденные Министерством образования, определенное число учебников для каждого класса и определенные методы преподавания. Кроме того, необходимо также уделить внимание некоторым вопросам редактирования для того, чтобы, например, определить, допустимо ли, чтобы ученики делали записи в учебниках.

То, что в одной стране определенная структура схемы аренды успешно действует, для другой страны может оказаться неподходящим вариантом. Этот процесс является индивидуальным, хотя опыт прошлых попыток показывает, что независимо от культурных границ в разных странах существует множество схожих проблем. Армянская модель представляет собой хороший пример того, как схема аренды может видоизмениться от схемы с централизованным планированием к созданию «права собственности» на местном уровне.

Отдельный неправительственный орган был создан для управления денежными средствами, чтобы преодолеть препятствие, связанное с тем фактом, что школы не считались юридическими образованиями и поэтому не могли иметь собственных счетов. Управляющий совет состоял из 10 директоров местных школ, действоваших от имени общественности, двух представителей Министерства образования и еще трех представителей Министерства финансов. Контроль за деньгами перешел от Министерства образования к Возобновляемому фонду финансирования учебников (ВФФУ), зарегистрированному в 1997 году в Министерстве юстиции как НПО.

ВФФУ открыл один счет в местной валюте и еще один счет в «твердой валюте» в подразделении американского банка на том основании, что стабильность американской валюты и банковской системы может защитить деньги, собранные в качестве арендной платы, от инфляции, девальвации и от внутреннего экономического кризиса. В рамках каждого главного счета были открыты вспомогательные счета с начислением процентов на имя каждой школы. Арендная плата была установлена в размере 25% от первоначальной стоимости книги – с учетом различных экономических факторов, которые могут повлять на работу схемы аренды в течение четырех лет. Для тех, кто не выплачивает арендную плату были предусмотрены штрафы. После того, как в школе закансивался сбор арендной платы, доступ к счету имели только директор школы и бухгалтер. Руководителей убедили, что эти обязанности входят в круг их обычных должностных обязанностей.

При разработке проектов, как централизованных, так и децентрализованных схем, возникают вопросы, которые каждый потенциальный участник проекта должен внимательно рассмотреть, прежде чем пытаться осуществить схему аренды. Наиболее успешные попытки связаны с привлечением к реализации проекта директоров школ, учителей и родителей, представителей издательств и типографий. Интенсивная кампания по информированию общественности приводит ко всеобщему осознанию целей и задач схемы, это помогает поддерживать энтузиазм в течение всего срока осуществления проекта. Страны, выбирающие централизованную модель финансового управления, подчеркивают необходимость строгого бухгалтерского учета на всех уровнях деятельности во избежание неправильного распределения фондов. Прозрачная бухгалтерия с наличием всех документов позволяет участникам контролировать и оценивать прогресс на каждой стадии.

Финансовое управление фондами в значительной степени определяет, достаточно ли будет средств для оплаты новых учебников в конце арендного цикла. В национальный бюджет необходимо включить дополнительные расходы, не покрываемые за счет донорских фондов. Непредусмотренные административные издержки также могут подорвать покупательную способность схемы аренды. Жизненно важным для финансового благополучия проекта является привлечение компетентного бухгалтера и финансового менеджера, которые могут сформулировать правильную стратегию решения вопросов, начиная с процесса взимания арендной платы до вопросов, связанных с девальвацией, инфляцией, политической и/или экономической нестабильностью. Сама сумма арендной платы также является предметом обсуждения. Слишком высокая арендная плата может оказаться недоступной для тех, на кого рассчитывалась данная схема, а более низкая может привести к тому, что не будет собрано достаточно денег для оплаты новых учебников. Правительства также должны определить, до какой степени они могут субсидировать учебники для учеников из самых бедных семей.